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秸稈焚燒的法律治理 木屑顆粒機(jī)|秸稈顆粒機(jī)|秸稈壓塊機(jī)|木屑制粒機(jī)|生物質(zhì)顆粒機(jī)|富通新能源 / 13-11-02

    每逢農(nóng)作物收獲季節(jié),大量的秸稈焚燒嚴(yán)重污染環(huán)境,危害群眾健康,浪費(fèi)資源,影響交通安全,并可能由此引發(fā)火災(zāi)和其它事故,造成嚴(yán)重?fù)p失。對此,國務(wù)院高度重視,多次做出重要批示,要求加強(qiáng)秸稈禁燒和綜合利用工作。雖然從1999年開始,政府各部門就把“禁燒”工作當(dāng)做每年的重要工作納入目標(biāo)管理,但依然不能杜絕焚燒秸稈的現(xiàn)象。焚燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止的原因何在?筆者從法律層面對這一現(xiàn)象的治理淺做闡述。
一、秸稈焚燒的主要危害
1.嚴(yán)重污染大氣環(huán)境,危害群眾健康。焚燒秸稈時會產(chǎn)生大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及煙塵等污染大氣環(huán)境的有害氣體。大量焚燒秸稈對于增加大氣中的溫室氣體,促進(jìn)溫室效應(yīng)的形成有一定作用;同時,一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等又均為有害氣體,對人畜和植物生長不利;煙塵增加了大氣的化學(xué)反應(yīng),又能作為載體將污染物輸送到人體的呼吸器官,甚至進(jìn)入人的肺臟沉積,嚴(yán)重危害人體健康。
    農(nóng)作物秸稈可以經(jīng)過秸稈壓塊機(jī)秸稈顆粒機(jī)、飼料顆粒機(jī)壓制成生物質(zhì)顆粒燃料飼料,這樣不僅可以解決農(nóng)作物秸稈的處理問題,而且還能增加老百姓的收入,何樂而不為呢!經(jīng)顆粒機(jī)加工的玉米秸稈生物質(zhì)顆粒燃料
   2.浪費(fèi)資源。焚燒秸稈時會損失許多能量、肥料和飼料。農(nóng)作物秸稈是我國目前最大的生物資源之一,全國年產(chǎn)生的各種作物秸稈近7億噸,其中生物能源約為2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。因焚燒秸稈造成的氮元素的損失幾乎相當(dāng)于我國全年化學(xué)氮肥的產(chǎn)量,因此焚燒秸稈相當(dāng)于浪費(fèi)了大量的有機(jī)肥料。另外,大量焚燒秸稈浪費(fèi)了飼料資源,相應(yīng)地就會增加飼養(yǎng)成本,一定程度上影響畜牧業(yè)的發(fā)展。
  3.影響交通安全。焚燒秸稈帶來的另一個突出問題就是產(chǎn)生的大量濃煙直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運(yùn)營,對交通安全構(gòu)成潛在威脅。因焚燒秸稈導(dǎo)致能見度底從而嚴(yán)重威脅交通安全的事例不在少數(shù),1997年5月14至18日,由于秸桿焚燒產(chǎn)生的大量煙塵造成四川成都市雙流機(jī)場有10個航班無法降落,有22架進(jìn)出港的航班延誤,滯留旅客1000多人。1998年5月13至18日,還是四川的成都雙流機(jī)場,還是因?yàn)榇罅糠贌諚U又造成13個航班被取消,67個航班延誤或受到影響,滯留旅客8000多人。濟(jì)青、滬寧等高速公路上因農(nóng)民焚燒秸稈使司機(jī)視線受阻,進(jìn)而發(fā)生汽車追尾等嚴(yán)重事故。
  4.容易引發(fā)災(zāi)害。隨意焚燒秸稈是引發(fā)火災(zāi)的一大隱患。在田野上焚燒秸稈,尤其是在有風(fēng)的時候,一旦秸稈開始燃燒便很難控制火勢,甚至造成大片的待收莊稼頃刻間化為灰燼。焚燒秸稈燒及麥場、鄰居家的麥田及其它可燃物造成火災(zāi)的情況時有發(fā)生。更嚴(yán)重的甚至?xí):旊娋路、破壞電信設(shè)施,造成更嚴(yán)重的后果。
二、秸稈焚燒屢禁不止的原因
    地方政府為防止農(nóng)民焚燒秸稈,不惜花費(fèi)高昂代價,組織相關(guān)部門組成檢查組,披星戴月深入田間地頭巡查;而且三令五申“焚燒秸稈違法”,但是秸稈焚燒不但屢禁不止,而且愈演愈烈。
    秸稈焚燒屢禁不止,不僅有農(nóng)民自身的原因和政府部門的原因,還有秸稈禁燒法律法規(guī)不健全的原因。
    1.秸稈禁燒的法律法規(guī)不健全。針對秸稈焚燒對環(huán)境和生態(tài)的影響,1998年原國家環(huán)境保護(hù)總局、農(nóng)業(yè)部、財政部、鐵道部和中國民航總局六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》。1999年,六部委又聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。2003年、2005年和2007年又分別印發(fā)了進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關(guān)通知。但是,僅依據(jù)已發(fā)布的通知、辦法等處理秸稈焚燒現(xiàn)象明顯缺乏法律上的依據(jù),達(dá)不到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的目標(biāo),缺乏法律信服力。
  2.秸稈禁燒范圍不明確,覆蓋面狹窄。根據(jù)2000年頒布的《大氣污染防治法》的規(guī)定,“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的區(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”,違反規(guī)定的“由所在地、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為;情節(jié)嚴(yán)重的,可以處二百元以下罰款”。但農(nóng)民焚燒秸稈,絕大多數(shù)并不在“人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的區(qū)域”。對于其它更廣大的區(qū)域,卻缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)。
    3.秸稈禁燒執(zhí)法難度大,法律監(jiān)管出現(xiàn)真空。雖然《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定在禁燒區(qū)焚燒秸稈的,由當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門責(zé)令停燒,并處以200元以下的罰款,造成重大大氣污染事故后果嚴(yán)重的,將追究刑事責(zé)任。但是執(zhí)法對象點(diǎn)多面廣,執(zhí)法難度較大,難以追究責(zé)任,且200元以下的罰款處罰過輕,不足以對違法焚燒者產(chǎn)生足夠的威懾力。加之對禁燒秸稈的責(zé)任各部門之間相互推諉濃林部門只管技術(shù)指導(dǎo)不管禁燒,消防部門只在發(fā)生火災(zāi)后出手,環(huán)保部門缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù),從而導(dǎo)致了對秸稈禁燒的法律監(jiān)管出現(xiàn)了真空。
  4.缺乏秸稈綜合利用優(yōu)惠政策,秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》規(guī)定:“各地應(yīng)大力推廣機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”這一實(shí)施辦法的最大弊病在于,對于禁止焚燒以及責(zé)任追究的規(guī)定明確、具體而且有可執(zhí)行性,對于綜合利用秸稈的規(guī)定卻語焉不詳,綜合利用這一項(xiàng)僅僅停留在美好的理論構(gòu)想之中,缺乏真正落到實(shí)處的可操作程序以及激勵措施。
三、秸稈禁燒法律措施的完善
    1.健全秸稈禁燒法律法規(guī)。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》涉及六個部門,屬于國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定的規(guī)章,充其量也就是部門規(guī)章。規(guī)章一般應(yīng)是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其它社會組織的內(nèi)部規(guī)則,主要是他們內(nèi)部制度的表現(xiàn)形式,不屬于法定制度,不具有國家強(qiáng)制力。《憲法》和《立法法》確定國務(wù)院所屬部門和地方有關(guān)政府可以制定規(guī)章。規(guī)章在我國不僅以內(nèi)部制度的形式表現(xiàn)出來,而且更是作為法的一種形式表現(xiàn)出來。現(xiàn)在,規(guī)章是以政府的名義制定的,以法律、法規(guī)為根據(jù),用以調(diào)整一定的社會關(guān)系,具有法的效力,是以國家強(qiáng)制力作后盾的社會規(guī)范。在不同位階的法中,行政法規(guī)的效力高于規(guī)章。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》屬于規(guī)章,但具有法的效力,只是在實(shí)踐中它的執(zhí)行力并不強(qiáng),達(dá)不到預(yù)期的效果。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的條款規(guī)定明顯與《立法法》的條款的規(guī)定不一致。部門規(guī)章中規(guī)定處罰和刑事責(zé)任顯得不倫不類,更沒有明確在秸稈禁燒問題上公民的權(quán)利和義務(wù)。從立法理論和實(shí)踐來看,國務(wù)院部門立法按其性質(zhì)而言屬于行政立法,其內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)超出行政管理的范圍。因此,針對秸稈焚燒屢禁不止的問題,應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)為宜。
    2.嚴(yán)格禁燒范圍。除了按《大氣污染防治法》的明確規(guī)定及原國家環(huán)境保護(hù)總局《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的具體規(guī)定外,各直轄市、省會城市以及副省級城市所轄區(qū)域均應(yīng)被列入秸桿禁燒范圍,實(shí)行全面禁燒。
    3.強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管,落實(shí)禁燒責(zé)任。禁止焚燒秸稈的執(zhí)法監(jiān)督工作僅靠環(huán)境保護(hù)部門單獨(dú)執(zhí)法是難以完成的,各部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村的基層干部應(yīng)大力支持,層層簽訂禁止焚燒秸稈責(zé)任狀并確保層層落實(shí)。各級環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真履行職責(zé),強(qiáng)化現(xiàn)場執(zhí)法檢查,嚴(yán)厲查處那些我行我素,依然焚燒秸稈的不負(fù)責(zé)任的行為,確保重點(diǎn)城市周邊、重點(diǎn)交通干線、機(jī)場周圍大氣的環(huán)境質(zhì)量。各有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織人員下鄉(xiāng)到田間地頭宣傳禁燒政策,監(jiān)管秸桿焚燒行為,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)焚燒者,馬上制止并視情況對肇事人員和責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。
4.推進(jìn)秸稈綜合利用。對于農(nóng)民來說不可企及的秸稈綜合利用是環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門的法定職責(zé),根據(jù)《秸稈禁燒和綜合利用辦法》,“各地應(yīng)大力推廣機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”各級環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)加快編制秸稈綜合利用規(guī)劃,加強(qiáng)秸桿綜合利用技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用,并針對秸稈的不同用途,提出階段性開發(fā)目標(biāo)和在科技、經(jīng)濟(jì)等方面的政策措施等。
     三門峽富通新能源主要生產(chǎn)和銷售顆粒機(jī)、飼料顆粒機(jī)、秸稈壓塊機(jī)等生物質(zhì)燃料飼料成型機(jī)械設(shè)備。

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