我國廣大的城郊和農村，每到夏收和秋收，在田野和路旁，人們時常能看到正在燃燒的秸稈升起滾滾濃煙。秸稈是農作物的主要副產品，也是十分寶貴的生物資源，焚燒秸稈不僅污染環境，浪費資源，而且影響交通安全，影響社會生產和人民生活，已成為一個嚴重的經濟和社會問題，成為政府關心、社會關注、輿論關切的熱點和難點問題。從經濟學角度講，焚燒秸稈對社會造成了嚴重的負外部性，同時也引起了政府管制的思考。
    一、基本情況
    （一）焚燒秸稈的現狀及原因
    目前我國每年產生秸稈近7億噸，據有關部門統計數據，我國在用作能源的農作物秸稈中，其中用于畜牧飼料為1.45億噸，還田肥料為0,91億噸，工業原料為0,14億噸，作為農民傳統的生活燃料的秸稈為2.8億噸，分別占總量的24%、15%、2.3%和40%。除了上述用途外，還有18.7%約1.13億噸剩余秸稈沒有任何用途，成為真正的廢棄物，大部分被農民或農場主在田野焚燒了。事實上，按照秸稈的利用價值來講，如果對秸稈進行綜合利用的話，其經濟效益可以提高四五倍。秸稈作為重要的生物質資源，總能量基本和玉米、淀粉的總能量相當。秸稈燃燒值約為標準煤的50%，蛋白質含量約5%，纖維素含量在30%左右，還含有一定量的鈣、磷等礦物質，可作為肥料。1噸普通秸稈的營養價值平均與0,25噸糧食的營養價值相當。經過科學處理，秸稈的營養價值還可大幅度提高。那么如果綜合利用秸稈能取得這么大的好處，為什么還會屢禁不止？
    農作物秸稈其實也是一種很好的資源，如果可以其中回收經秸稈粉碎機粉碎然后再經過秸稈壓塊機、秸稈顆粒機、飼料顆粒機壓制成生物質燃料飼料供燃燒和牲畜食用不是也是一個兩全其美的方法么，而且，如果拿到外面銷售老百姓也可以增加收入。
    其中最直接的原因就是大量的秸稈對于普通農民來講沒有任何利用價值，焚燒是一種最簡單的處理方式。以前大多數農民都比較珍惜秸稈，麥秸稈當柴燒，稻秸稈可以編織草包，搓成草繩，掙錢補貼家用，但現在這樣的好處對他們已經沒有了吸引力。現在許多農民生活條件變好，做飯已改用液化氣和電，秸稈作為柴火的功能已非常弱化。另外，用稻秸稈編制草包、搓草繩，費時費力，收益又不高，不如打工來錢快。于是每年麥收過后，由于無處堆放，而且影響下一輪的播種，村民們只好將秸稈就地焚燒。以上是農民焚燒秸稈的一些外在因素，而農民焚燒秸稈的內在原因，是在于現行的一些秸稈利用技術效率較低、經濟效益差、投入產出不合算，作為一家一戶的農民沒有條件和技術科學地處理秸稈。例如，我國目前已經具備了秸稈還田技術，但農民無奈于一套機具7萬元-8萬元的設備費用，以及一畝地近百元的復式機具使用費用，便無人問津了。可見焚燒秸稈并不是農民的最佳選擇。而是一種無奈之舉。
    （二）焚燒秸秤的主要影響
    焚燒秸稈主要是影響道路安全，導致公路上的能見度很低，車禍增多；同時秸稈燃燒后產生的黑碳四處飄散，最后落人到城市土壤和各種建筑物上，也造成了負面影響。而焚燒秸稈的最大危害是在于給空氣帶來很大的污染，由于集中焚燒，會在短時間產生大量的二氧化碳，濃煙四起，空氣中的可吸入顆粒物大量增加，空氣中始終彌漫著焦煙味，造成環境污染，對人體健康危害很大。
    二、焚燒秸稈與外部性
    （一）外部性經濟理論
    當個人或廠商的一種行為直接影響到他人，卻沒有給予支付或得到補償時，就出現了外部性。因此，這個人或廠商沒有承擔其行為的全部后果，那么對這個人或廠商來講，該行為的影響是“外部的”。外部性是普遍的，亂丟垃圾的旅行者、弄得亂七八糟就走了的兒童、在擁擠的屋子里抽煙的人以及本文提到的焚燒秸稈的人，他們全部都造成了外部性。
    （二）焚燒秸稈帶來的外部性
    現將正負外部性的分類用圖表表示，進一步說明，具體如表1所示：表1給出了對外部效果可能表現出的形式的一個簡單的分類。這些效果可能是由消費或生產行為造成的，既可能是有益的，也可能是有害的。假設一名婦女決定給自己注射防止麻疹的疫苗，這一消費決策是基于她所得到的凈收益為正這樣一個考慮而做出的。但是她的行為將影響到其他人：她減少了感染麻疹的可能性，但這種減少也使其他人感染疾病的機會降低。這種對別人的效果不會影響到她本人的消費決策，她也不會得到別人對她的補償（通過市場或其他途徑），從這個效果上講這種效果是外在的。
    本文第一部分提到焚燒秸稈的影響都可以認為是焚燒秸稈帶來的負外部性。尤其焚燒造成了嚴重的空氣污染。燃燒產生的可吸人顆粒物的學名——小顆粒PM2.5，是焚燒秸稈影響健康的元兇。可吸入顆粒物中尺寸小于2.5微米的小顆粒PM2，S對于人類健康的影響非常大，人類頭發的直徑約為60微米，而2.5微米的粒子僅是它的二十四分之一，人的肉眼根本無法辨別。這種可吸入顆粒物已成為大氣污染物中對居民健康威脅的最大污染物，也正是焚燒秸稈的影響中最為廣泛的負外部性。
    當然，我國作為農業大國。農民面朝黃土背朝天辛勤的勞作，經歷了收獲的喜悅后，接著必然大量焚燒農作物秸稈，這是一種成為習慣的傳統處理方式（也是迫于無奈）。當危害面對傳統時，就需要外力來協調這種矛盾。
    三，減少焚燒秸稈外部性的方法
    （一）政府管制
    1、政府管制原理
    當人類的行動會產生不可逆的結果時，不完全信息和不確定性對我們的分析就變得特別重要。以焚燒桔稈為例，焚燒行為污染空氣，損害健康，受到這種損害影響的各方應該了解損害的原因及其受到的損失。事實上對受到此負外部性影響的人來說這是不可能的。這也反映了個人對復雜世界認識的局限性。當存在特別敏感的未知信息，而且未知信息的現在成本非常高的時侯，政府管制也許確實能夠提高效率進而增加效益。
    一旦社會決定了政府應該做某件事情時，就有了第二個問題：政府如何才能最有效地完成社會的目標。政府干預由各種規章制度形成，可以分成兩類。一類被稱為行政工具，如規章制度的限制，對特定行為的限制或規范。另一類是財政工具，如稅收和補貼制度及市場許可，目的是建立對私人行為的激勵模式。
    2、管制措施及存在的問題
    日前，政府部門針對焚燒秸稈實施的一些行政手段包括：環保部門建立秸稈禁燒和綜合利用日標責任制，將秸稈禁燒和綜合利用任務落實到村、落實到戶、落實到田塊。協助交通、民航部門督促檢查交通干線、機場周邊地區的桔稈禁燒工作。設立執法檢查組，查處環境違法行為。這些行政手段看似嚴厲，但只是在一定程度上約束了人的行為，而不能從根本上解決人的利益需求。本文第一部分提到的農民焚燒秸稈的原因表明，焚燒秸稈并非農民本意，而確實是無奈之舉，所以造成的現實情況就是政府年年下文件，但秸稈年年都在燒。農民是最講實際的，如果只是一味地運用行政手段去強行禁止，而農民又不得不將秸稈堆放在田間，無人問津，也只能是影響下一輪的播種。可見運用行政手段并非長久之計。因此轉變行政理念，摒棄舊的做法，從解決農民的實際需求人手，這才是政府面對焚燒秸稈考題應當給出的答案。
    （二）市場調節
    我國的焚燒秸稈問題是工業初步改造傳統農業，但還沒有徹底改造的結果。問題的出現，表明我國現有工業方式還無法解決秸稈被替代后的出路同題。秸稈的利用最終仍需工業來解決。
    長期以來，煤炭在我國的一次能源消費中一直占主導地位。目前，其在能源消費結構中所占的比例是70%左右，而煤在世界平均能源消費結構中所占比例僅為25%。我國的能源消費結構明顯失衡，環境惡化也日益嚴重。那么被焚燒的大量秸稈，正是實現能源可持續發展、優化能源結構的關鍵，利用秸稈發電，可以減少煤炭消耗，清潔環境，是一舉多得的良方。我國能源儲備中煤炭占到了92%，這決定了我國能源生產和消費結構在今后相當長的時期內仍將以煤炭為主。以煤炭為主的能源結構及能源利用效率低下等眾多因素造成了我國環境受到嚴重污染，生態遭到破壞，過度開采造成大面積土地塌陷，二氧化硫和二氧化碳排放量分別列居世界第一位和第二位，造成的經濟損失占全國GDP總量的3%-7%。而我國生物質能資源非常豐富，主要的農作物種類有稻谷、小麥、玉米、豆類、薯類、油料作物、棉花和甘蔗。如果將7億噸桔稈資源用于發電，相當于0.9億千瓦火電機組年平均運行5000小時，年發電量為4500億千瓦時。秸稈為低碳燃料，且硫含量僅為0.12%-0.18%，而煤炭的含硫量一般高于0.8%，在有效的排污保護措施下發展秸稈發電，會大大地改善環境質量。煤炭作為一次性能源，用一噸少一噸，而農作物秸稈是可再生資源，具有取之不盡的資源優勢和低廉的成本優勢。
    那么利用市場調節的手段，組織工業企業向農民收購秸稈用以發電，將是解決這種浪費性生物質能資源的一條出路。近幾年，全國一些省市的工業企業在政府的扶持下一直在進行這方面的努力。其中山東華電國際十里泉發電廠成為國內首家利用秸稈發電的大型火電廠：西安市一座投資5.19億元大型秸稈發電廠也已開工建設，發電廠項目總裝機容量3.6萬千瓦，年發電量2.6億千瓦時，年消耗秸稈26.4萬噸，被列為西安市再生資源產業重點示范項目。長春也正在建設一座秸稈發電廠，相信這些項目投產后，不但能拉動當地經濟增長，而且能充分利用省市周邊區縣的農作物秸稈，有效控制秸稈焚燒、減少環境污染，大大改善我國能源利用現狀。
    四，結束語
焚燒秸稈問題看似簡單，都是農民所為，其實造成焚燒的背后是綜合社會題的反映。相信在不久的將來，焚燒秸稈將不再成為問題，但必須滿足前提條件，那就是加快秸稈利用的科學研究和成果轉化，推出更多成本低、質量好的秸稈轉化設備，讓農民用著實惠；同時加快工業改造農業進程，促進企業向農民收購桔稈。一旦農民的“秸稈賬”不虧了，誰還會在田野焚燒秸稈呢？
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