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    每逢農作物收獲季節(jié)，大量的秸稈焚燒嚴重污染環(huán)境，危害群眾健康，浪費資源，影響交通安全，并可能由此引發(fā)火災和其它事故，造成嚴重損失。對此，國務院高度重視，多次做出重要批示，要求加強秸稈禁燒和綜合利用工作。雖然從1999年開始，政府各部門就把“禁燒”工作當做每年的重要工作納入目標管理，但依然不能杜絕焚燒秸稈的現(xiàn)象。焚燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止的原因何在？筆者從法律層面對這一現(xiàn)象的治理淺做闡述。
一、秸稈焚燒的主要危害
1．嚴重污染大氣環(huán)境，危害群眾健康。焚燒秸稈時會產生大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及煙塵等污染大氣環(huán)境的有害氣體。大量焚燒秸稈對于增加大氣中的溫室氣體，促進溫室效應的形成有一定作用；同時，一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等又均為有害氣體，對人畜和植物生長不利；煙塵增加了大氣的化學反應，又能作為載體將污染物輸送到人體的呼吸器官，甚至進入人的肺臟沉積，嚴重危害人體健康。
    農作物秸稈可以經過秸稈壓塊機、秸稈顆粒機、飼料顆粒機壓制成生物質顆粒燃料飼料，這樣不僅可以解決農作物秸稈的處理問題，而且還能增加老百姓的收入，何樂而不為呢！   3．影響交通安全。焚燒秸稈帶來的另一個突出問題就是產生的大量濃煙直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運營，對交通安全構成潛在威脅。因焚燒秸稈導致能見度底從而嚴重威脅交通安全的事例不在少數(shù)，1997年5月14至18日，由于秸桿焚燒產生的大量煙塵造成四川成都市雙流機場有10個航班無法降落，有22架進出港的航班延誤，滯留旅客1000多人。1998年5月13至18日，還是四川的成都雙流機場，還是因為大量焚燒秸桿又造成13個航班被取消，67個航班延誤或受到影響，滯留旅客8000多人。濟青、滬寧等高速公路上因農民焚燒秸稈使司機視線受阻，進而發(fā)生汽車追尾等嚴重事故。
  4．容易引發(fā)災害。隨意焚燒秸稈是引發(fā)火災的一大隱患。在田野上焚燒秸稈，尤其是在有風的時候，一旦秸稈開始燃燒便很難控制火勢，甚至造成大片的待收莊稼頃刻間化為灰燼。焚燒秸稈燒及麥場、鄰居家的麥田及其它可燃物造成火災的情況時有發(fā)生。更嚴重的甚至會危害輸電線路、破壞電信設施，造成更嚴重的后果。
二、秸稈焚燒屢禁不止的原因
    地方政府為防止農民焚燒秸稈，不惜花費高昂代價，組織相關部門組成檢查組，披星戴月深入田間地頭巡查；而且三令五申“焚燒秸稈違法”，但是秸稈焚燒不但屢禁不止，而且愈演愈烈。
    秸稈焚燒屢禁不止，不僅有農民自身的原因和政府部門的原因，還有秸稈禁燒法律法規(guī)不健全的原因。
    1．秸稈禁燒的法律法規(guī)不健全。針對秸稈焚燒對環(huán)境和生態(tài)的影響，1998年原國家環(huán)境保護總局、農業(yè)部、財政部、鐵道部和中國民航總局六部委聯(lián)合發(fā)布了《關于嚴禁焚燒秸稈保護生態(tài)環(huán)境的通知》。1999年，六部委又聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。2003年、2005年和2007年又分別印發(fā)了進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關通知。但是，僅依據(jù)已發(fā)布的通知、辦法等處理秸稈焚燒現(xiàn)象明顯缺乏法律上的依據(jù)，達不到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的目標，缺乏法律信服力。
  2．秸稈禁燒范圍不明確，覆蓋面狹窄。根據(jù)2000年頒布的《大氣污染防治法》的規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾�府�?guī)定的區(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”，違反規(guī)定的“由所在地、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節(jié)嚴重的，可以處二百元以下罰款”。但農民焚燒秸稈，絕大多數(shù)并不在“人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾�府�?guī)定的區(qū)域”。對于其它更廣大的區(qū)域，卻缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)。
    3．秸稈禁燒執(zhí)法難度大，法律監(jiān)管出現(xiàn)真空。雖然《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定在禁燒區(qū)焚燒秸稈的，由當?shù)丨h(huán)保行政主管部門責令停燒，并處以200元以下的罰款，造成重大大氣污染事故后果嚴重的，將追究刑事責任。但是執(zhí)法對象點多面廣，執(zhí)法難度較大，難以追究責任，且200元以下的罰款處罰過輕，不足以對違法焚燒者產生足夠的威懾力。加之對禁燒秸稈的責任各部門之間相互推諉濃林部門只管技術指導不管禁燒，消防部門只在發(fā)生火災后出手，環(huán)保部門缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)，從而導致了對秸稈禁燒的法律監(jiān)管出現(xiàn)了真空。
  4．缺乏秸稈綜合利用優(yōu)惠政策，秸稈綜合利用產業(yè)發(fā)展滯后。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》規(guī)定：“各地應大力推廣機械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”這一實施辦法的最大弊病在于，對于禁止焚燒以及責任追究的規(guī)定明確、具體而且有可執(zhí)行性，對于綜合利用秸稈的規(guī)定卻語焉不詳，綜合利用這一項僅僅停留在美好的理論構想之中，缺乏真正落到實處的可操作程序以及激勵措施。
三、秸稈禁燒法律措施的完善
    1．健全秸稈禁燒法律法規(guī)。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》涉及六個部門，屬于國務院有關部門聯(lián)合制定的規(guī)章，充其量也就是部門規(guī)章。規(guī)章一般應是國家機關、企事業(yè)單位和其它社會組織的內部規(guī)則，主要是他們內部制度的表現(xiàn)形式，不屬于法定制度，不具有國家強制力�！稇椃ā泛汀读⒎ǚā反_定國務院所屬部門和地方有關政府可以制定規(guī)章。規(guī)章在我國不僅以內部制度的形式表現(xiàn)出來，而且更是作為法的一種形式表現(xiàn)出來�，F(xiàn)在，規(guī)章是以政府的名義制定的，以法律、法規(guī)為根據(jù)，用以調整一定的社會關系，具有法的效力，是以國家強制力作后盾的社會規(guī)范。在不同位階的法中，行政法規(guī)的效力高于規(guī)章。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》屬于規(guī)章，但具有法的效力，只是在實踐中它的執(zhí)行力并不強，達不到預期的效果�！督斩捊麩�和綜合利用辦法》的條款規(guī)定明顯與《立法法》的條款的規(guī)定不一致。部門規(guī)章中規(guī)定處罰和刑事責任顯得不倫不類，更沒有明確在秸稈禁燒問題上公民的權利和義務。從立法理論和實踐來看，國務院部門立法按其性質而言屬于行政立法，其內容不應當超出行政管理的范圍。因此，針對秸稈焚燒屢禁不止的問題，應當提請國務院制定行政法規(guī)為宜。
    2．嚴格禁燒范圍。除了按《大氣污染防治法》的明確規(guī)定及原國家環(huán)境保護總局《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的具體規(guī)定外，各直轄市、省會城市以及副省級城市所轄區(qū)域均應被列入秸桿禁燒范圍，實行全面禁燒。
    3．強化執(zhí)法監(jiān)管，落實禁燒責任。禁止焚燒秸稈的執(zhí)法監(jiān)督工作僅靠環(huán)境保護部門單獨執(zhí)法是難以完成的，各部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村的基層干部應大力支持，層層簽訂禁止焚燒秸稈責任狀并確保層層落實。各級環(huán)保、農業(yè)部門要認真履行職責，強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查，嚴厲查處那些我行我素，依然焚燒秸稈的不負責任的行為，確保重點城市周邊、重點交通干線、機場周圍大氣的環(huán)境質量。各有關領導應組織人員下鄉(xiāng)到田間地頭宣傳禁燒政策，監(jiān)管秸桿焚燒行為，一經發(fā)現(xiàn)焚燒者，馬上制止并視情況對肇事人員和責任區(qū)負責人進行處罰。
4．推進秸稈綜合利用。對于農民來說不可企及的秸稈綜合利用是環(huán)保、農業(yè)部門的法定職責，根據(jù)《秸稈禁燒和綜合利用辦法》，“各地應大力推廣機械化秸稈還田、秸稈飼料開發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”各級環(huán)保部門、農業(yè)部門應加快編制秸稈綜合利用規(guī)劃，加強秸桿綜合利用技術的研發(fā)和推廣應用，并針對秸稈的不同用途，提出階段性開發(fā)目標和在科技、經濟等方面的政策措施等。
     三門峽富通新能源主要生產和銷售顆粒機、飼料顆粒機、秸稈壓塊機等生物質燃料飼料成型機械設備。